Partenariati Pubblico Privato

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di Tiziana Maria Ginocchio

Abbiamo visto nei precedenti articoli il ruolo degli stakeholder nel Territorio e nei confronti delle PA e come, tra gli stakeholder imprese e soggetti privati produttivi, siano considerati essenziali per il benessere di un territorio e per facilitare il governo o l’azione amministrativa della parte pubblica.

Ora in questo articolo desidero porre all’attenzione del lettore, alcuni cenni basici per definire quelli che possono essere i partenariati che si possono instaurare tra pubblico e privato per il benessere del territorio di riferimento, esclusi i progetti in project financing e le collaborazioni in sponsorizzazioni, donazioni o simili.

L’attuale situazione economico-finanziaria degli enti locali ha imposto e favorito un ripensamento degli investimenti pubblici e delle loro modalità di realizzazione e gestione.

A causa della drastica riduzione dei trasferimenti dello Stato, nonché dei più generali vincoli di finanza pubblica, è stato infatti necessario abbandonare la logica esclusiva dell’appalto tradizionale, al fine di valutare, il più ampiamente possibile, l’utilizzo degli strumenti di Partenariato Pubblico Privato (PPP) per la realizzazione di opere pubbliche e infrastrutture.

Partenariato pubblico privato

In tale ottica, soprattutto negli ultimi anni, il legislatore ha tentato di incentivare in maniera crescente il ricorso al capitale privato per la realizzazione di investimenti pubblici, dando vita a provvedimenti volti a definire percorsi sempre più agevoli dal punto di vista procedurale e a creare stimoli e incentivi di vario tipo (soprattutto in ambito fiscale) per gli operatori privati.

Il ricorso a procedure di PPP, in ogni caso, presenta ancora oggi una elevata complessità e richiede una profonda attività di pianificazione e valutazione degli interventi da porre in essere, per garantirne la fattibilità e l’effettiva concretizzazione.

Con l’espressione Partenariato Pubblico-Privato (PPP) si fa comunemente riferimento a forme di cooperazione tra soggetti pubblici e soggetti privati con lo scopo di finanziare, costruire e/o gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico.

La legge delega n. 11/2016 che detta i principi su cui è costruito il nuovo Codice Appalti, sposando i principi forniti dalle ultime direttive 2014/23/UE, 2014/24UE, 2014/25UE in materia di appalti pubblici, già mirava all’obiettivo di incentivare l’integrazione pubblico-privato al fine di accrescere le risorse a disposizione e acquisire soluzioni innovative anche dal punto di vista finanziario, facendo specifico riferimento agli istituti di finanza di progetto e di locazione finanziaria di opere pubbliche e di pubblica utilità.

Partenariato pubblico privato

Il ricorso al PPP può essere previsto in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione intenda affidare a un operatore privato l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione dei relativi servizi nell’ambito di una cooperazione di lungo termine.

Le novità del nuovo Codice Appalti

Il Nuovo Codice Appalti (d.lgs. n. 50/2016), disciplina all’art. 180 l’istituto del Partenariato Pubblico Privato, la cui definizione normativa è data dall’art 3, comma 1, lett. egee) del suddetto decreto legislativo, secondo cui si intende per contratto di partenariato pubblico privato:

«il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore

In questo modo, il nuovo codice definisce una tipologia contrattuale aperta, con tipologie contrattuali e societarie stipulabili tra soggetti pubblici e soggetti privati, relative modalità di affidamento e di finanziamento da parte di privati, nonché progettazione di fattibilità tecnico ed economica e progettazione definitiva delle opere o dei servizi connessi.

I ricavi di gestione dell’operatore economico possono provenire non solo dal canone riconosciuto dall’ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale, ad esempio, l’introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna.

Si distingue, così, il PPP per la realizzazione delle cosiddette:

A – “opere fredde”, opere che non hanno una rilevanza imprenditoriale tale da produrre ritorni diretti o comunque in cui la funzione sociale è assolutamente predominante tanto da non consentire l’applicazione di tariffe,

B – “opere calde”, ossia opere che hanno una rilevanza imprenditoriale, poiché suscettibili, nel breve-medio periodo, di produrre una redditività futura e i cui costi di investimento possono essere tendenzialmente ammortizzati con i flussi di cassa derivanti dalla gestione economica dell’infrastruttura.

Come si è detto, particolare attenzione è data alla distribuzione dei rischi tra privato e pubblico.

In tal senso, è riconosciuto che il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico, comporta l’allocazione in capo al partner privato, per l’intero periodo di gestione dell’opera:

  • del rischio di costruzione,
  • del rischio di disponibilità
  • oppure del rischio di domanda dei servizi resi.

 Nell’ottica, però, dell’equilibrio economico generale dell’affare, la norma prevede che gli eventuali rischi, incidenti sui corrispettivi, derivanti da fatti non imputabili all’operatore economico, non ricadono a cascata su quest’ultimo soggetto incolpevole.

In tal senso, è stabilito che l’amministrazione aggiudicatrice abbia la facoltà di pagare un canone all’operatore economico privato che subisca periodi di annullamento o riduzione degli introiti direttamente e casualmente legati ai periodi di ridotta o nulla disponibilità dell’opera o di prestazione dei relativi servizi.

Nell’ottica di premettere un equilibrio economico/finanziario dell’operazione nel suo complesso, con la contemporanea coesistenza di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, si prevede la possibilità che, in sede di gara, l’amministrazione aggiudicatrice possa stabilire anche il versamento di un contributo pubblico o addirittura concedere, a scopo remunerativo, la cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico.

 La norma dispone, altresì, che l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di altri meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non possa essere superiore ad una data percentuale (30%) del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.

Partenariato pubblico privato

Al fine di assicurare il raggiungimento dell’equilibrio finanziario e, quindi, il buon fine dell’operazione complessiva, la sottoscrizione del contratto di partenariato pubblico privato, deve avvenire contestualmente al perfezionamento del contratto di finanziamento. Si ha invece la risoluzione di diritto dello stesso, nell’ipotesi in cui il contratto di finanziamento non sia perfezionato entro dodici mesi dalla sottoscrizione del contratto di PPP.

Sono inclusi nella tipologia dei contratti di PPP:

  • La finanza di progetto,
  • La concessione di costruzione e gestione,
  • La concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche,
  • Il contratto di disponibilità
  • Qualunque altra procedura di realizzazione di partenariato in materia opere o servizi che presentino le caratteristiche proprie dei contratti di PPP.

 Trattandosi, come si è detto, di una tipologia contrattuale aperta, si tratta di un mero elenco formulato in via esemplificativa, non avente carattere di tassatività.

 Ancora, per ciò che concerne le procedure di affidamento dei contratti di PPP, è previsto che la scelta dell’operatore economico avvenga con procedure ad evidenza pubblica, incluso il dialogo competitivo.

È stabilito inoltre – salvi i casi in cui l’affidamento abbia ad oggetto anche la progettazione – che le amministrazioni aggiudicatrici provvedano all’affidamento dei contratti ponendo a base di gara il progetto definitivo e uno schema di contratto e di piano economico finanziario, che diano evidenza della corretta allocazione dei rischi tra le parti e la sostenibilità economico-finanziaria, e che effettuino il monitoraggio costante sull’attività del partner privato, sulla base di Linee Guida, che dovranno essere adottate dall’Anac entro un tempo prestabilito dalla legge, su parere del Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Nell’ambito dei Partenariati Pubblico Privati assume una valenza particolare e di rilievo il cosiddetto Project Financing, cui dedicherò il prossimo articolo che ne delineerà i cenni essenziali…

Tiziana Maria Ginocchio
Sino al 2020 Responsabile Relazioni con Imprese e Fundraising Comune di Genova – Gabinetto del Sindaco
Formazione professionale

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